El Sistema Económico en la Constitución Española

El Concepto de Constitución Económica: Necesidad de Constitucionalizar el Modelo Económico

El texto constitucional debe consagrar y garantizar los derechos de naturaleza económica, sus excepciones, así como los principios y objetivos socioeconómicos que el Estado debe perseguir, junto con los instrumentos idóneos para su consecución. (Aunque puede fijar fundamentos capitales sin someter a límites rigurosos al modelo económico.)
Según el profesor Entrena Cuesta R., la Constitución debe ser lo suficientemente ambigua o pluralista para que puedan funcionar con ella todas las opciones de gobiernos posibles en un país.

Elementos y Contenido

Elementos

Constantinesco ha distinguido tres clases de elementos:
  1. Objetivos globales que cada economía se propone atender.
  2. Instrumentos que deben servir a la realización de esos objetivos.
  3. Principios que determinan el funcionamiento normal de los instrumentos.
Estos elementos pueden ser excedidos o completados acogiendo aspectos de política social, relacionados con el Derecho del Trabajo, política de empleo, equilibrio y aumento progresivo de renta, consumo…Son los anteriores elementos junto a otros muchos, los que unidos al reconocimiento de los derechos y libertades económicos, integran los objetivos globales que deben quedar garantizados y protegidos. De ahí que la propia ley fundamental deba establecer los mecanismos y medios que aseguren, garanticen y hagan realidad los objetivos propuestos.

Contenido

Según Entrena Cuesta, toda Constitución ha de establecer quién tiene poder de configuración de la actividad económica, dentro de que límites puede configurar y de que forma configurar. Estas cuestiones van a delimitar el sistema económico de la Constitución.
No obstante, el concepto de Constitución económica no debe quedar reducida a una declaración formal y estereotipada; puede ser el principio informador pero conjugado con los derechos y deberes de la persona y con los fines y facultades que se encomiendan y otorgan a los poderes públicos.
La integración del sistema económico y su contenido se empieza a advertir a partir de la Constitución de Weimar (1919) en la que se empieza a integrar en su contenido cuestiones socioeconómicas, y ya la definición del sistema o modelo económico adquiere carta de naturaleza tras la 2ª Guerra Mundial en las Constituciones de la República Italiana (1947) y de la República Federal Alemana o Ley Fundamental de Bonn (1948), marco de ideas el anterior en el que se desenvuelven el último período constituyente español y la Constitución Española de 1978.

Clasificación de los Modelos Económicos

Corresponden con distintas concepciones de la economía a lo largo de la historia. La mayoría de los autores distinguen tres clases:
  • Economía de mercado: libre iniciativa empresarial y económica. Sujeta a la ley e la oferta y la demanda de acuerdo con las reglas de competencia, reduciéndose los poderes públicos a una mera función policial.
  • Economía centralizada: Sistema colectivista y totalitario. El Estado tiene poder absoluto en la dirección que tomará la Economía, planificando los fines y medios para su consecución. Tiene sus raíces en el postulado económico del Marxismo.
  • Entre las dos posiciones es posible realizar otras clasificaciones, destacando el sistema social de mercado (establecido en la mayoría de las constituciones occidentales) caracterizado por el reconocimiento de libertad de empresa y de la iniciativa económica en el marco del as leyes propias del mercado, habilitándose los poderes públicos para intervenir de forma moderada orientando el desarrollo normal de la economía par la consecución de mayores logros sociales y de interés gral.
Todas las constituciones económicas tienes un carácter mixto y plural donde se confunden distintos elementos constitutivos de base.

La Constitución Económica Española de 1978

Caracteres generales

La configuración actual de nuestra Carta Magna no puede atribuirse genuinamente al texto del 78, ha sido influenciada por distintos momentos de la Historia. Los tres más importantes según Sánchez Agesta son: el constitucionalismo del siglo XIX, la Constitución de 1931 y las Leyes Fundamentales del período 1936-1976. Estos corresponde a el cuadro de derechos de una economía liberal, una definición casi socialista del régimen económico social en la Constitución de 1931 (se reconoce la libertad de industria y comercio pero con límites), y el régimen de economía mixta (1936-1976) con fuerte acento nacionalista y estatalista que recuerda primeras fases de modelos alemanes e italianos pero que post. se aproxima más al modelo francés.
Existen una serie de los denominados principios rectores de la política social y económica de la Constitución (art.39 y sig.) entre los que podría citarse:
  • La protección a la familia y a la infancia (art.39), así como la atención particular a los emigrantes (art.42), a los disminuidos físicos (art.49) y a los ancianos (art.50).
  • La redistribución de la renta y la política del pleno empleo (art.40.1). La mejora de las condiciones laborales( art.40.2) y, en general de la calidad de vida y del medio ambiente (art.45)
  • La institucionalización de la seguridad social (art.41).
  • La protección de la salud y el fomento de la educación sanitaria y el deporte (art.43)
  • La promoción de la cultura, ciencia e investigación (art.44) y la conservación del patrimonio artístico (art.46)
  • El derecho a la vivienda y a la lucha contra la especulación urbanística (art.47). La promoción de la participación juvenil (art.48), y
  • La defensa de los consumidores (art.51).
Estos artículos deben encontrar concordancia con el art.53.3 de la CE.

Sistematización de los preceptos que configuran la Constitución económica

La dimensión social no sólo se manifiesta en la definición de España como Estado social y democrático de derecho del art.1.1. CE. También en la Constitución: en el art.9.2 que declara la libertas e igualdad reales y efectivas de individuos y grupos, así como la participación de todos en la vida económica Derecho de propiedad privada, vinculada al art.33, en los principios rectores de la política social y económica del capítulo 3º, del Título I. en el art.128.1 que subordina la riqueza al interés gral. Con una orientación distinta encontramos un segundo grupo de enunciados económicos: los art.38.1º y 128.2.1º, en el que se establece la libertad de empresa, tanto pública como privada y la economía de mercado.
El resto de las disposiciones tienen carácter instrumental. En este grupo encontramos el art.38.2º que contiene los medios para compatibilizar el art.38.1º con los intereses grales. La intervención de empresas y reserva de sectores económicos al sector público del art.128.2.2º. la participación de los trabajadores en las empresas y el acceso de éstos a la propiedad de las mismas del art.129.2. El art.131.1 sobre la planificación de la economía general. El art.131.2 sobre la elaboración concertada de los proyectos de planificación. Todos estos enunciados translucen su condición instrumental al servicio de los poderes públicos, para el cumplimientos de los mandatos contenidos en los dos grupos de mandatos anteriores, en el entendimiento de que para la regularización del conjunto de la actividad económica de los particulares, habrá de utilizarse el derecho privado, que cederá en parte su naturaleza dispositiva por una función ordenadora de la sociedad civil y de la actividad económica.

La Iniciativa Económica Privada

El art. 38, en el que se reconoce la libertad de la empresa en el marco de la economía de mercado, viene consagrado en la sección segunda, capítulo II del Título I (“ de los derechos y deberes de los ciudadanos”) mientras que el art.128.2 se integra en el título VII, nominado “Economía y Hacienda”•. En el mismo artículo se hace hincapié en la obligación que asumen los poderes públicos de garantizar y proteger su ejercicio, mandato que sobraría a la vista del 9.1 y 2 y 53.1, pero se ha querido resaltar ese deber de protección.
En el art.38 se consagra la libre iniciativa económica privada pero, a mayor abundamiento, el legislador delimita el ámbito de la libertad de la empresa, circunscribiéndola al marco de la economía de mercado, que los poderes públicos habrán también de proteger y tutelar.

La Iniciativa Económica Pública

La CE ha formulado el mandato de que los poderes públicos han de garantizar su ejercicio y asumir su protección con los fines sociales cuya tutela también se les encomienda, habilitándole para ejercer su defensa y propiciando medios para su consecución (Cap.III” De los principios rectores de la política social y económica”, así como los arts.9.2,33,38,40.1,130 y 131).
En nuestra Carta Magna se reconoce la autonomía de la actividad económica privada, que no debe interpretarse como una prohibición de los poderes públicos para intervenir en la economía y realizar una ordenación reguladora.
Los anteriores artículos constituyen la muestra más representativa de la intervención de los poderes públicos en la economía.

El art.128 de la Constitución

Precedente del art.44 de la Constitución de 1931 y el número X1.2 del Fuero del Trabajo de 1938 y que en su párrafo primero afirma que “toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés gral”, este sirve como introducción al párrafo segundo de este art., habilitando su contenido, así como el del 131 relativo a la planificación, amén de los números 2 y3 del art.33 en los que se alude a la función social de la propiedad privada y de la herencia, así como a la expropiación forzosa por causa justificada de utilidad pública o interés social.
Por su parte el párrafo segundo establece “Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrán reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en el caso del monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando lo exigiere el interés general”.
Nos encontramos pues, ante tres instrumentos de intervención directa: la iniciativa económico-pública, la publificación de actividades o recursos (servicio público y dominio público) y la intervención de empresas, cuyo tratamiento debe ser puesto en relación con el contenido del art.38 en el que se reconoce libertad de empresa en el marco de la economía de mercado.

La reserva al sector público de recursos o servicios esenciales

El art.128.2 autoriza, pero no obliga, a reservar al sector público o servicios esenciales cuya garantía habrá de realizarse mediante ley.
Descartada la ley orgánica, al no contemplarse estas materias en el art.81, habrá que utilizar ley ordinaria, Decreto-ley o legislación delegada, si bien la doctrina administrativa mayoritariamente rechaza el Decreto- ley, y alguna doctrina muy cualificada admiten la posibilidad de utilizar legislación delegada.

La intervención de Empresas

El art.128.2 recoge la posibilidad de intervenir empresas, cuando lo exigiere el interés gral, mediante ley y con intervención del Parlamento y no por decreto acordado por el gobierno. Se impone la utilización de una ley por intervención. No falta alguna doctrina (Ariño Ortiz) que admite la posibilidad de intervenir mediante Decreto –ley, si bien la interpretación de esta facultad debe ser restrictiva y sólo cuando el interés general, previamente acreditado, así lo reclame.

El art.131: la planificación económica

El art.131 (sin precedente en la historia) faculta al Estado para poder planificar la actividad económica gral, mediante ley. Exige una ley para cada plan, lo que representa una garantía adicional. También establece los objetivos a los que debe atender la planificación de la actividad económica general; objetivos que se exigen como conceptos jurídicos poco precisos, lo que exigirá su declaración por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
El art. 149 consagra como competencia exclusiva del Estado, en su apartado 1.13º la de establecer las bases y coordinación de la planificación gral de la actividad económica sin perjuicio de competencias asumidas por las Comunidades Autónomas y las propias de municipios y provincias, para establecer planes y programas económicos acordes con la planificación gral.
El establecimiento del plan, al amparo del art.131, lleva aparejado una serie de repercusiones que pueden afectar a la política fiscal y a las inversiones públicas que deben reflejarse en los Presupuestos Generales del Estado (elaboradas por el Gobierno y aprobadas por las Cortes Generales.

Conclusion

Nuestra Constitución, que empieza en su art. 1º con la autodefinición del Estado como social y democrático de derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político, así como la inviolabilidad de los derechos de la persona, como fundamentos de orden político y de la paz social(98). Estos principios se desglosan en cuanto afectan a la actividad económica, en le reconocimiento de los libertades de contenido económico, entre los que destacan los arts.33 y 38, como garantes de la propiedad privada y de la libertad de la empresa e el marco económico de mercado, atemperados por la función social y las exigencias de la economía general, así como por los principios rectores de la política social y económica recogidos en los arts.39 a 52 y por la subordinación de toda la riqueza al interés gral, del párrafo 1º del art.128, junto con las facultades recogidas en segundo del mismo precepto y la potestad planificadora general del art.131.

Nociones Fundamentales sobre la Expropiación Forzosa

Concepto

Es “la transferencia coactiva de la propiedad de un derecho o interés patrimonial legítimo de un particular a una Administración pública o a otro particular por razones de utilidad pública o interés social y previo pago de su valor económico o justiprecio”.
Es un medio jurídico del que se vale la Administración para poder cumplir sus fines. Junto a otros medios (los impuestos,etc) la expropiación constituye la forma de intervención en la esfera de los particulares de mayor relieve y dureza.
La STC 37/1987, de 26 de Marzo, declara: “ la expropiación forzosa, además de ser un instrumento positivo puesto a disposición del poder público para el cumplimientos de sus fines de ordenación y conformación de la sociedad a imperativos crecientes de justicia social” (Sentencia núm.166/1986, de 19 de diciembre, fundamento jurídico 13), constituye al tiempo una garantía constitucional del derecho de propiedad privada, en la mediad de que con ella se asegura una justa compensación económica a quienes, por razones de utilidad pública o interés social, se ven privados de sus bienes o derechos de contenido patrimonial (art.33.3. de la CE).
El Tribunal Constitucional estima que el derecho de propiedad cede para convertirse en un equivalente económico cuando el bien de la comunidad…legitima la expropiación(SS 111/1983, de 2 de diciembre y 67/1988, de 18 de abril).
No surge la Expropiación forzosa con caracteres jurídicos hasta el siglo XIX con el constitucionalismo.
Nuestro CC en su artículo 349 preceptúa “Nadie podrá ser privado de su propiedad sino por autoridad competente y por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”
Hoy la legislación vigente en España reguladora de esta potestad administrativa está constituida por la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 y su Reglamento de 28 de abril de 1957.

Elementos

De la anterior normativa se desprenden las siguientes características:

Sujetos de la expropiación:

  • Expropiante: Sólo la Administración Central, la de las Comunidades Autónomas, la Provincia y el Municipio, es decir, las entidades territoriales.
  • Beneficiario: quien adquiere el bien o derecho: suele coincidir con el expropiante pero hay supuestos especiales en que es otra persona, incluso privada.
  • Expropiado: El titular de los derechos, que evaluados económicamente va a ser objeto de expropiación.

Objeto

La ley da un concepto muy amplio de expropiación forzosa: “privación singular de derechos o intereses patrimoniales legítimos” (art.1º). En ningún caso lo serían las expectativas:
  • Patrimoniales: implica que se excluye los derechos de tipo personal. No se puede expropiar el nombre o el honor.
  • Legítimos: adquiridos de acuerdo con la norma. Ej: un derecho usurpado ilegítimamente no daría lugar a una expropiación forzosa.

Causa

Puede ser por razones de utilidad pública o interés social. Sin embargo, la Ley ha incluido el término “interés social” par aquellas expropiaciones que tienen una justificación basada en preocupaciones sociales (la reforma agraria, etc)
La evolución ulterior ha llevado a configurar como “interés social” que justifica la expropiación el incumplimiento de la función social de la propiedad

Procedimiento ordinario y de urgencia

Procedimiento ordinario

Consta de cuatro fases:
  • Declaración de utilidad pública o interés social: ha de realizarse por ley, siempre que no sea uno de los casos en que dicho requisito se considere implicito. La ley se ocupa de que se llevada a cabo por los órganos máximos del Estado para garantizar que la utilidad existe. Esta declaración no afecta a bienes concretos.
  • Necesidad de ocupación. La entidad expropiante debe remitir una lista nominal de los titulares de los derechos, con el anteproyecto ya diseñado, para que una vez publicados los edictos correspondientes y puesto en conocimiento de ellos puedan alegar los que estimen conveniente para no ser expropiados.
  • Determinación del justiprecio. Puede determinarse a través de dos procedimientos:
    1. de mutuo acuerdo entre las partes.
    2. a través de un órgano específico denominado Jurado Provincial de Expropiación.
  • Pago y toma de posesión.
La garantía expropiatoria máxima está en que no se puede tomar posesión de los derechos expropiados, mientras no se pague. Un vez fijado el justiprecio, en le plazo de seis meses, dice la ley que deberá procederse al pago de la cantidad.

Procedimiento de urgencia

La ley regula, como fórmula excepcional, el trámite de urgencia, consistente en que la última fase de toma de posesión se antepone al justiprecio. Se pueden ocupar los bienes o derechos antes de que se fije el justiprecio.
La reversión constituye un derecho potestativo para el particular y no una obligación de forma que aunque la Administración no pueda efectuar las obras lo único que hace es ofrecer la posibilidad de reversión, pero no puede obligar a readquirir.
Procede la reversión :a) cuando no se ejecuta la obra o se establece el servicio, b)cuando realizada la obra o establecido el servicio, queda parte sobrante, c) cuando desaparece la afectación de los bienes o derechos a las obras o servicios.

Procedimientos especiales

  1. Procedimiento de expropiación por zonas o grupos de bienes: cuando la administración tenga que expropiar grandes zonas territoriales o series de bienes susceptibles de una consideración de conjunto, el Consejo de Ministros, mediante Decreto, podrá acordar la aplicación de este procedimiento especial. Por el acuerdo del Consejo de Ministros se entenderá cumplido el trámite de declaración de la necesidad de la ocupación de los bienes que hayan de ser expropiados. A efectos de justiprecio la Administración formulará un proyecto de clasificación de las zonas o clases de bienes a expropiar, asignando precios máximos y mínimos de valorización para cada uno de estos polígonos.
  2. Procedimiento por incumplimiento de la función social de la propiedad. Se precisa: 
    1. que por ley o por Decreto se declare que determinado bien o categoría de bienes deben sufrir determinadas transformaciones o ser utilizados en el sentido positivo de una determinada función social;
    2. que la disposición contenga inequívocamente la intimación de expropiación forzosa frente al incumplimiento; 
    3. que para la realización de la función señalada se haya fijado un plazo y su vencimiento aquella función resultare total o sustancialmente incumplida por el propietario.
Este tipo de expropiación forzosa impone al beneficiario de la expropiación la carga de cumplir la función desatendida.

La valoración de los bienes expropiados

Se rige por un criterio de rigidez, aunque el art.43, y su interpretación jurisprudencial permita criterios discrecionales.

Los principios generales de las valoraciones
Son los siguientes:
  • La fecha para valorar un derecho expropiable es la fecha en se inicia el expediente de expropiación forzosa.
  • Como consecuencia de ello, no podrá tenerse en cuenta en la valoración las plusvalías.
  • Tampoco pueden tenerse en cuenta las mejoras que no sean necesarias, es decir, mejoras voluntarias realizadas por los propietarios de los derechos a que acepten la expropiación después de iniciarse el expediente.
Normas de valoración
La L.E.F. establece unos porcentajes, medias aritméticas distintas, según se trate de la valoración el objeto o derecho de que se trate. Pero el artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa prevé en dos supuestos la posibilidad de salirse de las normas:
  1. Cuando los calores obtenidos por la aplicación de las mismas no reflejan el valor real.
  2. Cuando se trata de muebles y de objetos no mencionados expresamente en las normas anteriores.

Garantías

El expropiado goza de las distintas garantías tanto respecto a la vía de hecho y en unas jurisdicciones generales o especiales según los casos.

Responsabilidad patrimonial de la Administración

Cuando la Administración produce daños de contenido patrimonial que no supongan “privación singular”, el instrumento diseñado para su resarcimiento no es la técnica expropiatoria sino la institución de su responsabilidad patrimonial. Su regulación se encuentra constitucionalizada por el art. 106.2 CE que regula el principio de responsabilidad civil objetiva de la Admón..
El sistema está regulado con carácter substantivo y por lo que respecta a las Administraciones públicas, por el art.139 de la Ley del Régimen Jurídico de las Admones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.
La responsabilidad de la Admón. Como consecuencia de los servicios públicos es siempre directa. Esta responsabilidad alcanza a tosas las Admones Públicas: Estatal, de las Comunidades Autónomas, Local e Institucional.

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